Chargée par le Premier ministre français, Monsieur Edouard Philippe, d'une mission sur le Code européen des affaires, la députée Valérie Gomez-Bassac avait remis son rapport le 8 juillet 2019 à Jean-Yves Le Drian, ministre français de l'Europe et des Affaires étrangères.

Vous trouverez ci-dessous les termes de son audition devant la Commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale française le 12 novembre 2019.

Mme la Présidente Sabine Thillaye. Nous en venons à la communication de Mme Gomez-Bassac, qui a réalisé un très important travail sur le code européen des affaires. Elle a été missionnée à cet effet par le Gouvernement, et la synthèse de son rapport a été publiée dans la lettre de la Fondation Robert Schuman.

Mme Valérie Gomez-Bassac. Je ne ferai pas de résumé de mon rapport, mais présenterai le cheminement qui m'a conduit à faire certaines propositions.

La genèse du rapport est liée aux consultations citoyennes pour l'Europe, qui ont permis de faire émerger les problèmes de la difficulté de l'accès aux règles de droit et du manque d'harmonisation du droit des affaires, qui conduisent au blocage des projets de développement en Europe de certaines entreprises. Le rapport a été conçu au terme de deux mois et demi d'auditions menées à Paris et dans cinq autres capitales européennes. Je tiens à préciser que je l'ai réalisé seule, avec la précieuse aide de mes collaborateurs.

Le premier constat est celui de l'absence de marché économique européen unifié : il y a autant de marchés que d'États membres. Le manque d'unification et les barrières réglementaires créent de l'insécurité juridique et sont autant de freins pour le développement des entreprises. Pourquoi l'harmonisation n'a-t-elle pas réussi en Europe, alors que certains États africains sont parvenus à établir un code unifié dans le cadre de l'Organisation pour l'harmonisation en Afrique du droit des affaires - OHADA ? De même, les États-Unis disposent d'un code de commerce unifié, dans une organisation politique pourtant fédérale.

Il faut tirer les enseignements des échecs de l'Europe, qui a déjà essayé d'avancer en la matière : je pense notamment aux projets de droit européen des contrats et de société privée européenne. Force est de constater que la notion de « code européen des affaires » fait peur : les acteurs ne sont pas prêts à écarter les droits nationaux. Le droit national reste le fondement de tous les droits. Cependant, il y a une prise de conscience qu'il faut avancer étape par étape sur le sujet pour avoir des perspectives de développement sur le marché.

La notion de « code » doit être conservée, car elle est rassurante. En revanche, il convient de supprimer la notion « d'affaires », qui a une connotation négative. Il vaut mieux retenir l'expression « d'activités économiques », qui fait référence à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et permet de s'adresser à l'ensemble des entreprises, y compris les plus petites, dans tous les secteurs.

Le rapport s'articule autour de trois axes. Premièrement, il faut procéder à une « codification-compilation » du droit existant - règlement, directives, et état des transpositions dans chaque État membre -, en s'appuyant notamment sur les travaux de l'association Henri Capitant. Toutes les entreprises auront ainsi accès au droit existant. Pour l'heure, Eur-lex est encore très difficile à exploiter, et il n'y a pas d'outils comme Légifrance. Il faut procéder étape par étape, en identifiant ce qui n'est plus à jour et en commençant par les matières les plus consensuelles, comme le droit de la distribution.

Deuxièmement, il convient de procéder à une « codification-modification » pour harmoniser les règles par secteur d'activité. Ce projet doit fournir le plus rapidement possible des outils au service notamment des petites entreprises, car elles sont bloquées sur le marché européen.

Troisièmement, je propose un package, c'est-à-dire une forme juridique correspondant à une société par action simplifiée européenne, à laquelle seraient rattachés différents types de contrats - contrats de bail, contrats d'assurance, contrats de vente,... - répondant aux mêmes règles partout en Europe. Peu importe son nom : les Allemands préféreraient la notion de « société de personnes », pour souligner le caractère familial et la souplesse du dispositif.

À terme, l'objectif est de parvenir à une harmonisation complète du droit européen des activités économiques, mais il convient de procéder étape par étape, en privilégiant une approche bottom-up : la mise en œuvre de chaque étape doit être confiée à des comités associant des acteurs économiques, des universitaires, des politiques, et des praticiens.

Je ne suis pas rentrée dans la technique juridique, car ce n'est pas la priorité et je ne voulais pas donner l'impression d'imposer des solutions : il faut une co-construction et une impulsion politique. Le projet sera ouvert à tous les États membres, mais le couple franco-allemand est un moteur. Tous les outils sont disponibles, à commencer par le Traité d'Aix-la-Chapelle et l'Assemblée franco-allemande. Les parlementaires et les ministères de nos deux pays sont prêts. Il faut être ambitieux, mais pas trop : il convient de commencer par un sujet positif, pour aller plus loin et plus vite, en créant des outils pratiques pour toutes les entreprises, y compris les plus petites. Il y a urgence à agir en ce sens. Tous les acteurs sont prêts à reprendre les négociations, après les échecs des projets précédents, qui ne concernaient que les plus grosses entreprises et avaient été lancés dans des moments peu favorables au succès des initiatives.

Le contexte actuel est favorable à un tel projet : la Commission et le Parlement européen débutent un nouveau mandat, et l'Allemagne s'apprête à prendre bientôt la présidence du Conseil. Les enjeux sont de taille : selon une étude de France Stratégie, l'harmonisation du droit des affaires au niveau européen devrait permettre une augmentation de 40 % du volume d'échanges commerciaux entre États membres, et de près de 14 % le revenu moyen par habitant dans l'Union européenne.

Mme la Présidente Sabine Thillaye. Je vous félicite pour l'impulsion politique que vous donnez. Je sais à quel point ce sujet vous tient à cœur et il nous revient de réfléchir ensemble à la manière de le faire aboutir. Il me semble que l'Assemblée parlementaire franco-allemande peut être un vecteur pour promouvoir ce code européen des affaires que beaucoup appellent de leurs vœux. La méthode me paraît très importante. Comment cette compilation juridique pourrait-elle se faire ? Quelle peut être la structure qui peut porter ce projet ?

Mme Valérie Gomez-Bassac. Je pense que cela doit venir des acteurs économiques. C'est pourquoi j'avais proposé la création, sur chacun des axes, de comités, avec les universitaires et think-tanks qui ont déjà commencé à travailler sur ce sujet. Ils sont d'ailleurs positionnés sur les deux axes, puisqu'ils ont commencé à harmoniser certaines branches du droit. Il y a donc sans doute des éléments qui peuvent commencer à être exploités. L'idéal serait que cela soit porté par les institutions européennes. Mais il est vrai que l'Assemblée parlementaire franco-allemande doit être à l'initiative et qu'il faut utiliser cet outil.

Mme la Présidente Sabine Thillaye. Il serait possible de faire ce travail de compilation entre la France et l'Allemagne, afin de créer un appel d'air pour les autres.

Mme Valérie Gomez-Bassac. Oui, car ce travail de compilation concernerait tous les règlements, les directives et doit être fait entre plusieurs États, peut-être même à trois, parce que je sais que l'Allemagne travaille beaucoup avec la Pologne. Cela constituerait un signe fort permettant de montrer que ce n'est pas conduit uniquement par les institutions ou par un think tank, mais qu'au contraire il s'agit d'un travail de co-construction dont on doit s'emparer. Nous pourrions donc avancer à deux ou trois, en montrant que l'on attend qu'il y ait d'autres États qui rejoignent le mouvement.

Mme la Présidente Sabine Thillaye. C'est effectivement un sujet que l'on pourrait envisager d'évoquer avec nos homologues polonais, puisque nous avons relancé le triangle de Weimar au niveau des commissions des Affaires européennes. La France doit par ailleurs organiser la prochaine réunion des commissions dans ce format. Cela pourrait constituer un sujet à inscrire à l'ordre du jour.

Mme Aude Bono-Vandorme. Ma question concerne l'une de vos propositions, qui traite de la réalisation à l'échelle européenne d'une unification juridique en consolidant l'acquis européen, afin de rendre plus lisible le droit des activités économiques. On constate depuis plusieurs années qu'à travers le groupe 16+1 la Chine étend son influence économique par des investissements massifs, reposant sur des montages financiers parfois en décalage complet avec ceux promus par l'Union européenne. Parallèlement, le Traité d'Aix-la-Chapelle de janvier 2019 vise à instituer une zone économique franco-allemande dotée de règles communes et œuvrant à des réalisations bilatérales, par la mise en place d'un socle juridique européen en droit des affaires. Peut-on craindre une opposition des seize États d'Europe centrale et orientale à toute unification juridique compte tenu de leurs relations avec la Chine et serait-il plus pertinent dans un premier temps de favoriser d'autres harmonisations bilatérales en droit des affaires ?

M. Jean-Louis Bourlanges. Vous ouvrez des pistes très intéressantes. Le constat négatif est impressionnant : le marché unique est une mince pellicule et les systèmes juridiques nationaux continuent de faire du droit des affaires un véritable maquis. Il serait utile d'arriver à un minimum d'harmonisation. Le fait que vous choisissiez une optique relativement modérée, prudente et empirique, prônant des avancées pas à pas est une grande qualité. Je me pose les mêmes questions que vous, à la fin de votre exposé, notamment en ce qui concerne l'articulation juridique entre les États membres. Il est impossible de faire tout à la fois. Il est possible de prendre comme point de départ la relation franco-allemande, sachant que cette harmonisation se fera par des règles de consentement mutuel et non à la majorité qualifiée. Ce sera l'aboutissement d'une forme de consensus qui naîtra d'un travail technique mené en commun. Si nous optons pour cela, il ne faut pas être trop nombreux car, comme le disait Raymond Barre, « plus on est de fous, moins on rit ».

L'autre option pourrait être de questionner le rôle de la Commission européenne. On a souvent eu dans l'Union européenne des initiatives empiriques reprises par la Commission, comme la coopération universitaire et le processus de Bologne, issu de la coopération universitaire dont s'est inspirée la Commission européenne. Il est donc possible de partir d'une initiative de l'Union européenne, par des propositions nourries, techniques et concrètes de la Commission européenne. Si nous privilégions une coopération renforcée, entre volontaires et à moyen terme, tout le monde pourra y entrer ; le point de départ est donc fondamental : est-ce qu'on commence à vingt-sept États ou seulement à quelques-uns, sur une base volontaire ?

M. André Chassaigne. Le sujet du code européen des affaires s'appuie sur des constats que nous pouvons tous faire sur nos territoires. Il est arrivé que des PME viennent me voir en regrettant d'être battues sur des appels d'offres, notamment publics, en particulier du Ministère de la Défense sur l'armement léger pour lesquels les entreprises françaises sont battues par des entreprises allemandes. Je pourrais citer, à un niveau plus élevé, le fusil d'assaut allemand qui remplace le Famas. Il y a des difficultés françaises sur ce sujet. Les causes sont multiples, vous en avez abordé certaines.

Je pense que l'élaboration d'un code européen des affaires va se heurter à d'autres difficultés. Les grandes multinationales ont des intérêts financiers et risquent de bloquer l'élaboration d'un code qui pourrait bénéficier aux PME et TPE. Il y a un point central à prendre en compte : c'est celui de l'harmonisation et de la convergence sociales. Tant qu'il n'y en aura pas, on constatera la course à l'optimisation sociale dont les conséquences sont plus graves que l'insuffisance d'un code européen des affaires. Les constats ont été posés sur ce sujet par le rapport de la commission des Affaires européennes sur le socle européen des droits sociaux, notamment sur le salaire minimum européen, sur un plan de convergence des systèmes de sécurité sociale, afin de trouver des limites au dumping fiscal. Si on ne règle pas les problèmes relatifs aux intérêts des entreprises multinationales, à l'harmonisation sociale et fiscale, je pense qu'il sera difficile de faire émerger l'activité de nos PME et TPE.

Dans votre rapport, vous dites que cela demande du temps, en particulier pour l'harmonisation fiscale et sociale. Les deux seules propositions que je relève visent d'une part à créer à termes un organisme de collecte des prélèvements sociaux pour les transfrontaliers. Je n'y suis pas très favorable, car je crains que cela ne mette à bas notre système de sécurité sociale ; il faut donc se méfier de cette proposition dans la mesure où l'on ne dispose pas du même système de protection sociale que les autres États membres. D'autre part, vous proposez d'unifier les règles en matière de détermination de l'assiette fiscale dont les recettes reviendraient aux États membres. Je ne comprends pas comment les recettes fiscales pourraient revenir aux États membres. Ces propositions portant sur les prélèvements sociaux et les questions fiscales et sociales pourraient voir leurs ambitions rehaussées.

M. Sylvain Waserman. Nous avons eu l'occasion de rencontrer l'association Henri Capitant qui travaille sur ce sujet et je suis donc très heureux qu'il soit mis à l'ordre du jour. Je voudrais reprendre la problématique soulevée par Jean-Louis Bourlanges : nous allons avoir un choix à faire. Nous sommes conscients que mieux vaudrait que l'Union européenne se saisisse du sujet et développe un droit harmonisé qui, par consensus, s'imposerait dans toute l'Union. Mais les règles de prise de décision rendent cet objectif lointain.

Le Traité d'Aix-la-Chapelle a apporté un fait nouveau : il annonce une volonté d'harmonisation de l'environnement réglementaire, économique et social entre la France et l'Allemagne. Nous disposons d'un outil permettant de progresser sur ce sujet : l'Assemblée parlementaire franco-allemande. Une des idées sous-jacentes à la création de cette Assemblée était de considérer que, sans nier la nécessité d'une convergence au niveau des instances européennes, nous avons l'opportunité d'initiatives de convergence franco-allemande, sur la base du mieux-disant. Il s'agirait d'un mouvement rapide, car librement consenti entre des pays qui pourraient faire ce choix, sur des segments d'environnement réglementaire des entreprises. Les parlements nationaux devraient s'impliquer dans le processus.

Je pense que nous avons une responsabilité : nous avons créé un outil franco-allemand qui s'inscrit dans un traité qui a posé les bases d'une volonté d'harmonisation. Le code franco-allemand des affaires, qui pourrait devenir un code européen des affaires, permettrait de prouver la valeur ajoutée de nos travaux interparlementaires. Il s'agirait d'une impulsion pour des initiatives de convergence fondées sur le « mieux-disant » et qui aboutissent plus rapidement que les législations européennes. Comment concrètement faire en sorte que ce sujet permette de progresser, d'apporter des résultats tangibles entre la France et l'Allemagne ?

Mme Christine Hennion. Merci pour ce travail. C'est un sujet sur lequel je me suis aussi penchée, je suis donc consciente du travail que cela représente, comme de l'importance que le sujet revêt pour les PME françaises et européennes. Ce qui me séduit dans votre approche, c'est qu'elle est très pragmatique. Elle vise plutôt les petites entreprises, celles qui en ont le plus besoin, dans la mesure où les grosses entreprises ont suffisamment de moyens pour avoir des juristes, et donc pour s'adapter.

Je me demande maintenant comment avancer de manière concrète. Il faut d'abord choisir la route, qu'il s'agisse ou non du franco-allemand. Les Italiens sont déjà un peu avancés. Qui va prendre le bâton de pèlerin pour aller exposer ces sujets à la Commission ? Je pense qu'il faut un pilote, mais aussi se demander comment nous pouvons contribuer à ce processus. Je suis aussi membre de la commission des affaires économiques et je pense qu'il serait bien que nous y entendions aussi la présentation de ce rapport.

On parle d'harmonisation, c'est-à-dire de compiler l'existant, en partant du passé. Comment faire pour que, dans tous les nouveaux textes, certaines règles puissent être mises en avant pour converger de mieux en mieux ?

Mme Valérie Gomez-Bassac. Je n'aurai pas la prétention de répondre à toutes les questions, mais je vais vous livrer le fruit de ma réflexion.

Tout d'abord concernant la Chine, je dirais que c'est à chaque État de prendre ses responsabilités. L'objectif de ce rapport est de s'adresser aux petites entreprises et de leur donner les moyens de s'investir sur le marché européen. Il faut que chaque État s'investisse dans ce projet, ce qu'ils ne font pas.

Soit on joue la carte européenne, pour essayer de s'imposer face aux autres puissances, soit on ne la joue pas. La France et l'Allemagne le veulent. Il faudra voir pour les autres États membres. C'est pour cette raison qu'il faut en effet une impulsion franco-allemande. Il faut, à mon avis, que l'Assemblée parlementaire franco-allemande s'empare du sujet et le porte. Il ne faut cependant pas créer de nouveaux clivages, ou que des État se sentent plus investis que d'autres. Certes, nous sommes les plus avancés, ce qui permettra d'aller plus vite, mais l'initiative doit rester ouverte.

S'agissant de la question de monsieur Bourlanges, je viens partiellement de répondre à la question de l'articulation. Il faut impliquer les institutions. Bien qu'il y ait la problématique de l'accès aux textes européens, des efforts sont faits et vont dans le bon sens. Je crois également que ce doit être porté par l'Allemagne et la France, mais sous la forme d'un consensus avec les autres États.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je crois qu'il y a un problème de logique dans cette affaire. On ne peut pas modifier à deux, cinq ou six ce qui relève de la matière européenne. Il faut bien distinguer ce qui est européen du reste, et là on travaille sur ce qui n'est pas encore européen. C'est une valeur ajoutée et non une valeur concurrente.

Mme Valérie Gomez-Bassac. Si l'on harmonise réellement certains droits, il faudra en effet le faire tous ensemble. En revanche, sur les outils dont je parlais, comme la forme juridique des contrats, on crée quelque chose de nouveau. Je pense que le plus raisonnable est de commencer à deux, puis d'élargir l'initiative. En revanche, sur la directive sur les agents commerciaux que je citais tout à l'heure, il faudra se mettre tous d'accord : elle a été transposée de manière si différente que ce sera dans l'intérêt de tous.

Pour répondre à monsieur Chassaigne, je peux entendre que les multinationales voient ce travail de codification d'un mauvais œil. Cependant, elles ont aussi un intérêt à ce que leurs sous-traitants aient les mêmes outils juridiques. Je m'adresse aux petites entreprises, mais il est confortable pour la multinationale que les sous-traitants en Espagne ou en Italie, soient soumis aux mêmes règles. Elles y auront un intérêt financier.

Concernant le social et le fiscal, j'en ai en effet peu parlé car vous connaissez la complexité du sujet. Il va falloir des négociations plus intenses en la matière, car on ne peut pas maintenir l'optimisation fiscale telle qu'elle est. Certes, il faut avancer, et il faut parvenir à des réglementations plus équitables et égalitaires, bien que nous en soyons loin.

Quant aux propositions transfrontalières que je fais, elles pourraient être une première étape. Je vois vraiment ici l'intérêt du citoyen qui travaille et se retrouve avec une seule caisse commune et, ainsi, peut bénéficier plus facilement de ses droits. Quand j'ai parlé de redistribution fiscale entre les États, c'était une simplification. Je voulais surtout dire qu'il n'y avait pas de volonté de se substituer aux États ou de s'attribuer leurs bénéfices, mais qu'il s'agissait de simplifier la collecte de l'impôt. En effet, il faudrait avancer sur les sujets fiscaux et sociaux. L'idéal, si l'on arrivait à une forme juridique commune, serait d'avoir un taux d'imposition accepté par tous. Il faudrait que ce taux soit assez intéressant pour que, même s'il était plus élevé de quelques points qu'à Malte, on souscrive quand même à la forme juridique correspondante.

Je pense que toutes les négociations devront être menées en parallèle, sinon cela n'aboutira pas. J'ai tout à fait conscience que la forme juridique à elle seule ne suffira pas. Elle sera une première étape. J'ai rencontré des start-ups qui estiment qu'elles auraient dû aller directement aux États-Unis, plutôt que de rester en Europe en raison de la complexité des procédures dans chaque État. On parle souvent de la fuite des cerveaux et des capitaux ; essayons de faciliter le travail sur le terrain pour que tous les acteurs aient envie de rester sur place. Évidemment, je ne peux que partager votre avis, même si je n'ai pas la réponse sur la méthode.

Sur le Traité d'Aix-la-Chapelle, j'estime que c'est la voie la plus facile et la plus rapide. Il faut désormais voir comment le travail s'organise afin que ce type de projet puisse aboutir. Je pense que l'Assemblée parlementaire franco-allemande y a toute sa part.

Dans un premier temps, il faudrait que le nouveau code reste optionnel : je crois à une participation libre des acteurs économiques. Si cela fonctionne, les structures nationales seront de toute façon naturellement écartées. Par exemple, en s'implantant en Espagne, il faudrait pouvoir avoir le choix entre une société de forme européenne et la structure espagnole. Le but n'est pas d'écarter les droits nationaux, mais de permettre à ceux qui le veulent de pouvoir bouger.

Il faut que ce soit beaucoup plus souple que la société européenne, et ne pas imposer un siège social dans un État, par exemple. Un seul « fait européen » devrait pouvoir permettre de bénéficier de cette structure juridique et des contrats afférents.

En réponse à Christine Hennion : j'ai en effet prévu d'intervenir devant la commissions des Affaires économiques et la commission des Lois. C'est le moment d'en parler, dans le contexte qui fait suite à la loi PACTE. Le SGAE a également organisé plusieurs réunions pour présenter le rapport.

Il y a donc une véritable envie de s'emparer de ce sujet, et en même temps plusieurs blocages possibles. Le lobby des notaires est toujours présent et pourrait constituer un obstacle, de même que la profession des avocats, dont le fonds de commerce consiste précisément à aider à l'installation des entreprises. Il s'agit donc de montrer que tout le monde a intérêt à une politique européenne du droit des affaires, et que les professions qui pourraient se sentir menacées seront toujours utiles, ne serait-ce qu'en raison de la diversité des langues. D'ailleurs, les avocats et les notaires que j'ai rencontrés l'ont bien compris : il n'y a plus les crispations que j'ai pu percevoir il y a quelques années encore en tant qu'universitaire.

Mme Coralie Dubost. Avez-vous senti qu'il serait possible de porter des normes européennes qui, tout en s'inscrivant dans un futur champ du droit des affaires européen, pourraient aussi s'insérer dans le champ social et fiscal ? Ce serait cohérent, car on ne peut pas satisfaire aux normes de la responsabilité sociale des entreprises (RSE) sans satisfaire également à un ensemble de normes sociales et fiscales. Pensez-vous qu'il y ait dans les autres États européens une ouverture sur ce sujet ?

Mme Marietta Karamanli. Vous avez parlé de toutes les démarches que vous avez faites au niveau national et européen, au sein des ministères notamment. Ne faudrait-il pas également s'adresser aux parlements nationaux, au-delà de l'Assemblée parlementaire franco-allemande ?

Mme Valérie Gomez-Bassac. Les États sont-ils prêts à entendre parler de la responsabilité sociale des entreprises ? Il y a une véritable envie de s'impliquer davantage dans les domaines social et environnemental, mais je n'arrive pas à percevoir si c'est une véritable volonté politique ou un « argument de vente » supplémentaire pour les entreprises. Du point de vue des PME, les normes RSE représentent d'abord un coût. Ce qui est certain, c'est que c'est un sujet qui mobilise les États membres.

En ce qui concerne les parlements nationaux, il serait bien sûr nécessaire de les sensibiliser. Dans le temps dont je disposais, j'ai fait le choix d'auditionner d'abord les entreprises. Bien sûr, j'ai parallèlement rencontré des élus du Parlement européen et des députés hongrois et allemands.